实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，党的十九大报告明确了“ 产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字总要求。
我国在大力推进乡村振兴战略的浪潮中，围绕发展壮大农村集体经济、培育新型农业经营主体、促进农业转型升级、不断提高农业科技水平、严格保护耕地、保障粮食等主要农产品供给、改善乡村生态和人居环境、提高乡村文明程度和思想道德建设水平、传承和发展中华优秀传统文化等方面，政府端如何有效破解钱、地、人难题？如何结合地域特点激发“乡村内生驱动力”？企业如何找到乡村振兴切入点？如何进行科学布局农村业务？
国家支持乡村产业发展，并不意味着要在农村实行大规模非农用地扩张，大量增加新增建设用地指标。政策的目的是推进农业农村现代化，满足富民乡村产业发展的用地需求，而不是把城市的产业用地政策简单移植到农村，不是让所有产业一股脑地去农村争地搞建设。乡村发展的难题最基本的问题还是 土地问题。
01
农业农村用地相关政策分析
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根据《土地管理法》规定，我国法律从土地用途角度将土地分为三类：农业用地、建设用地和未利用地。
1.
设施农用地
2019年12月，自然资源部和农业农村部联合出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，成为当前及未来5年我国设施农业用地管理的指导性文件。
一是设施农业用地类型不再做统一分类与区分。允许设施农业使用一般耕地，且不用落实占补平衡，也不需办理建设用地审批手续。这一政策为今后设施农业经营主体提供了较大的自主权。
二是对占用永久基本农田提出限制性使用要求。设施农业用地也可以使用永久基本农田，如果不破坏农田耕作层，不需要落实占补平衡；如果破坏耕作层，则需进行补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。这一政策放宽了永久基本农田上的设施农业建设要求。
三是下放了设施农业用地规模和建设标准制定权限。国家层面不再对各类设施农业用地规模和建设标准作出统一规定，而是将权限下放给地方，规定由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施农业用地规模，体现各地差别化政策。同时，明确了“看护房执行‘大棚房’问题专项清理整治整改标准”。
四是根据现代养殖需求允许养殖设施建设多层建筑。明确“养殖设施允许建设多层建筑”，妥善解决了现代规模化养殖中的经营顾虑与供地难题。
五是简化农业经营主体对设施农业用地的取得程序。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。但是，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。
2.
集体经营性建设用地
由于乡镇企业歇业、停产、倒闭导致的集体经营性建设用地荒废、闲置等现象严重，《国有土地使用权出让收支管理办法》允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。相关政策鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，发展养老服务设施。
新修订的《土地管理法》做出重大突破，允许集体经营性建设用地入市。集体土地入市将给市场不同利益群体带来以下新的机遇：
一是集体用地将成为开发商拿地的新途径。开发商可通过招拍挂、协议等多种方式参与集体用地的开发，并降低了拿地成本。
二是集体用地将得到有效盘活。盘活方式主要有两类：将具备入市条件的集体经营性建设用地使用权直接入市，与国有建设用地享有平等权益。直接入市交易的集体经营性建设用地可以通过协议、招标、拍卖或者挂牌等方式与国有建设用地同场同价竞争；在获得新增建设用地指标后，遵循“占补平衡”的原则对不具备入市条件的集体经营性建设用地进行调整入市，以获取增值收益。
三是村集体可能成为房产开发生力军，与开发商合作共赢。由于村集体自身土地成本低，资金压力小，开发商通过代建、合作开发等方式与村集体进行合作，发挥双方各自优势，实现项目效益最大化。
四是促进土地市场化和多元化。有利于增加城市经营性建设用地的供给，为农村经济发展、农民收入提高以及投融资提供了强有力的支持。
五是为信用扩张提供了基础条件。加速推进入市可以大大增加土地的抵押价值。
六是创新城乡土地金融体系，升级农村地区产业结构。农村土地入市后其使用权等同于国有土地，不仅能够在一级土地市场出让、租赁与入股，还能够在二级市场中转让、出租及抵押。
七是壮大农村集体经济，形成新利益分配格局。原国有土地入市利益分配机制中，政府通常采用“低征高卖”方式，享受绝大部分收益，目前将集体经营性建设用地入市所有权收益，按不同比例折算于农村集体。八是村集体和村民直接享有集体用地入市带来的收益。大城市郊区农村户口价值大增，将产生一大批新富阶层。
3.
宅基地
近年来，宅基地闲置、面积超占、一户多宅、低效利用等问题突出。将宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”是试点地区盘活宅基地的主要逻辑，即在宅基地所有权不变的情况下，通过“放活”宅基地使用权来增加集体成员的财产性收入。
宅基地盘活利用主要有以下方式：
一是利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态。
二是利用闲置住宅发展农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。
三是采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。此外，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市。
02
乡村产业发展用地存在问题
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乡村产业发展过程中涉及耕地、园地、设施农用地、集建设用地等多种土地类型。其中，设施农业地适用面小、范围窄和标准上限低，建设用地指标落地难、规划滞后、土地出让成本高和审批手续复杂，使得设施农用地和建设用地难题成为制约乡村产业振兴的主要瓶颈。因此，解决农村乡村产业发展用地问题是解决我国农业农村问题的关键。
1.农业用地的利用率不高，土地可持续利用效果较差
随着城镇化水平提高，农民进城务工，造成土地撂荒；粮食作物的经济效益低于其他经济作物，受市场因素导致土地利用结构不合理，产生农民意愿与政策不一致现象；城镇工矿用地区周边土地生态环境局部遭到污染和破坏及传统、低效、粗放的用地方式，导致生态功能脆弱，优质土地资源较少，农业功能配置不合理，制约着土地产出率的提高；耕地后备资源少，农业用地的利用率较低。
2.农业土地配套资源要素向乡村倾斜力度相对较弱
农业土地配套资金、技术、人才向乡村流动仍有诸多障碍。保障农业用地资金稳定投入机制尚未建立，农业土地经营管理相关人才激励保障机制尚不完善，社会资本下乡动力不足。土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分，长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。
3.设施农业发展受土地性质制约
发展设施农业对于提高农村土地产出、丰富农产品供给、解决当地农民就业增收就有重要的作用。部分地区存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题，即使没有改变农业用途，但由于触碰了基本农田保护红线，设施农业占用基本农田限制也十分严格。对于基本农田，国家虽然给予一定补贴，但只是杯水车薪，一些支持现代农业的政策实际操作困难，有些政策规定不够明确，日常监管存在许多难点。
4.农业产业融合和土地利用之间的矛盾依旧突出
第一，农村集体建设用地指标供给不足成为农村一二三产业融合发展的瓶颈制约。
第二，乡村产业用地标准不能满足产业发展需求，随着农业现代化水平不断提升，设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，畜禽养殖规模化比例不断提高，对养殖生产、环保及粪污处置等设施用地及设施配套用地提出了新的需求。
第三，用地成本攀升制约农村融合产业项目落地。农村建设用地特别是城市近郊集体建设用地供不应求现象日益凸显，农村集体建设用地价格大幅攀升，且实施农村产业融合还可能突破集体经营性建设用地的范畴涉及到宅基地用地指标，使其面临的用地成本负担加重。
第四，土地增量开发成本高、存量利用效率低。农村存量用地主要涉及农村工矿废弃地、闲置厂房、校舍、农房等，这些地块分布零散，闲置率高，利用粗放。增量用地来源于村庄整治、设施农用地调整和四荒地开发所节余出来的建设用地指标，开发成本高。
第五，基本农田保护受到挑战，粮食安全受到威胁。在农村产业融合过程中，经济作物种植面积、建设用地面积的增加都使得基本农田保护政策受到严峻挑战。
5.“多规合一”融合难度大
省市政府出台的规划类型多，规划体系庞杂，在“多规合一”形成规范编制和管理的过程中存在管理要求缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题。主要分为两个方面:一是上下部门、同级部门衔接困难，规划种类多也意味着规划部门多，衔接难度大。二是技术衔接难度大；不同规划之间法律基础、标准、规划审批与实施差异，使得“多规合一”规划种类多，融合难度大。
6.土地交易市场不规范，缺乏政策、法规约束
长期以来，国有建设用地一级市场建设管理较规范，土地转让、出租、抵押二级市场管理相对弱化。私下交易未通过固定的交易场所和平台，易造成国有资产流失和税费损失。
03
案例分析
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从政策来看，国家对将来土地的整体规划和农旅项目发展、升级，开了一个口子。对于农旅项目及乡村旅游项目开发经营的人来说，如何在新的一轮土地整体利用规划中，明确投资目标，找到合规的出路才是既符合政策又保证长久效益的明智做法。
01、
如何善用“经营性建设用地”
现有政策下，集体建设用地是发展休闲农林业和乡村文化旅游康养项目的重要用地形式。
2014年，国家开始“三块地”改革的试点工作，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。全国有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践，成都郫都区作为最早参与试点的城市，积累了较为成熟的入市实践经验。
案例：战旗村
这是成都周边一个普通的村子，全村1704口人，1930亩土地。2007年，村里开始了“资源换资本”的方式开始发展，现在战旗村经济总产值近3亿元，集体资产达到5700万元。（数据来源：科技日报采访战旗村党支部书记高德敏，新闻标题：绿色发展，战旗村变“短板”为“优势”）
战旗村发展的第一步，是土地入股。
有“成都小普罗旺斯”之称的妈妈农庄，11年前被招商引资到战旗村。对于妈妈农庄的运营，战旗村以土地入股，年底保底分红的方式合作。妈妈农庄围绕花卉的观赏交易、旅游观光等形成了一个完整的产业链条，同时解决了战旗村120多人的就业。
战旗村发展的第二步，是土地入市。
早在2015年，战旗村被确定为集体经营性建设用地入市改革试点，原有的村办复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼用地入市拍卖，以705.9675万元的总价成交。这宗面积为13.447亩的土地，在全川敲响了农村集体经营性建设用地挂牌拍卖的第一槌。
战旗村发展的第三步，是自主经营。
2018年，战旗村迈出跨越式发展的第三步，也就是打造“乡村十八坊”景点发展乡村旅游——利用本土工匠技术资源，还原旧时作坊生产方式，打造传统农耕文化记忆。
把乡村变景区，采取自主经营，给老百姓新的财富密码。迄今，战旗村经过近20年的发展和市场淘汰，产业结构进行了很大调整。全村现有13家企业，其中7家集体企业，6家民营企业，主要扎根于乡土资源，以农副产品加工、郫县豆瓣及调味品生产、食用菌生产和旅游业为主。从数据上看，战旗村村域经济总产值近3亿元，集体资产达5700万元，集体经济收入达450万元。
02、
如何活用闲置宅基地
宅基地是农村集体建设用地的大头，也是农村文旅产业发展的新空间。统计显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。（注：该数据来自新华社，文章标题：中国农村宅基地“三权分置”改革将带来哪些红利？）
目前国内对于闲置宅基地的使用主要有四个方面：
1）建设租赁住房，实行租购并举，缓解大城市住房压力。
2）开发共享农庄，打造城里人的田园梦。
3）盘活农村闲置房屋，探索养老产业新模式。
4）打造乡村民宿，吸引游客体验乡村文化和生活。
案例：红渡村
核心思路：激活闲置农居、闲置农田、闲置农民等资源
老百姓在“不离土、不离乡、不离业”的情况下，将闲置住房、庭院拿出来，打造成乡村精品民宿服务现代城市居民；将闲置农田连片集中规划形成农耕体验区；将有意愿向旅游服务经营转型和目前有剩余劳动力、剩余劳动时间的农户提升为旅游服务者。
开发模式：政府公建配套+企业示范引领+社会资本招商引入合作开发模式
1）企业示范改造：由村集体统一收回闲置资产，自主选择四户作为示范户，按照宿、食、业的精品标准进行打造，从户型类型选择上尽可能的一户纯手工木屋、一户全混砖结构、一户独立院落、一户两层楼阁的不同特色。可以返聘村民作为员工，同时村民可以获得房屋租金以及分红。
2）社会资本招商引入：与其它企业联合选择愿意参与的四户院落进行再改造，并建设苗族木楼特色民族建筑。
3）政府公建配套：基础道路配套、市政道路连接线建设、梯田观光木栈道环线建设、旅居农家污水处理配套的硬件设施与小型湿地完成。
乡村振兴，蕴藏在每个乡村和每位乡亲对美好生活的向往之中。提高每个人的参与激情，凝聚撸起袖子加油干的共识，才能让“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”成为每个乡村的生动图景，为希望的田野绘就收获的金色。
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