乱聊环评之环评是怎么发挥作用的？

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作者 |沧浪之水

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作为混了十几年的环评铁粉，从来没有怀疑过环评在生态环境保护方面发挥的重要作用，但好像从未思考过环评是怎么发挥作用的？

想回答这个问题，可能还需要从环评到底是什么，能够实现什么，是否实现了既定目标等方面来考虑，有些答案容易伤人，不喜勿喷。

以下乱聊，与诸君鉴。

首先，环评是什么？

与国家环境管理而言，环评是项制度，是生态环境部抓前端预防的行政手段，包括环评审批、三同时验收、后评估等一系列具体内容。

那么，对于环评审批而言，关键就得符合行政审批的合法性、合规性、合理性。

行政审批所起到的作用是法律层面上形成约束或制约，以你之承诺来核准核实核查，明确未落实承诺时，则应当付出何种法律代价。

那么，环评本身就该是：既然承诺了，那就得按照环评文件所承诺的落实。

至于环评审批，也可是：只要你有文件，我就可以批，这也是国家行政审批可以向一个审批局划转的根本逻辑。

但环评审批存在它技术上特殊性，但这不是环评不能走统一审批的理由。

一方面，环评涉及面太广，缺乏足够的技术规范，需要技术论证；

另一方面，环评把审批在程序上过于强调技术化，使得审批承担了非行政管理所要承担的职责。

换言之，若各个行业针对不同的环境条件，在各个环节的污染防治和生态环境保护技术规范配备齐全，编制环评文件变成了枯燥无味的对照打勾工作，环评审批制度还可进一步优化，统一审批完全具备条件。

当前不能的原因，还是基础技术性支撑不足，甚至可以说严重不足所致。

当然，谈这么多，不只是强调环评审批的特点，更想突出“环评不等于环评审批”。

其次，环评是怎么发挥前端预防作用的？

可以肯定，环评能够且实现了环境保护前端预防作用，发挥这项制度的既定功能。但是，值得注意的是，起到预防作用的不是环评文件，而是环评制度，是环保法、环评法等法律的作用以及法的威慑力。

更直白的说法是，环评行政审批在作为主体责任的建设单位头上加了个紧箍咒，然后用三同时验收对着紧箍咒念咒语，对不上咒语就行驶法的权限，并通过一系列行政管理和法律手段不断回顾和提醒这个紧箍咒的落实情况。

可以说，无环评建设属违法的法律约束是环评制度发挥作用的最关键保障。环评文件如何，建设单位可能都未曾过目，导致该现象产生的原因或是前期管理过于强化行政审批权力的行使但又批后不管、不对、不执法导致存在真空地带，让建设单位、环评单位误以为环评问价就是个一个为拿出生证明的准备材料，甚至这个观点连一些审批机构都被误导了。

环评文件作为环保设计图纸的实质被弱化，甚至被忽略，甚至出现“环评变是必然的，不变才是不正常”的极端破坏环评制度根基的错误言论或观点。试问，若“变是必然”，环评制度后续验收、执法的参照依据何来？

环评文件的严肃性、真实性就无从谈起，环评审批的承诺就可以作废，环评制度实现保护效果的保障基础就不牢靠，换言之，环评审批制度就没有理由存在。

“三同时”验收是环评制度起到预防作用的最大功臣。

一方面，将环境保护措施与建设项目工程绑定，实现了环保设施工程化要求；

另一方面，倒逼了环评审批不至于停留在口头承诺而实际不执行的虚假状况改变，让环评制度丰满的同时，也使得环评管理重心不被行政审批的权力迷失双眼，不断将核心目标围绕环境质量改善，放到环评文件提出环保措施的落实上。

只可惜，该制度的影响力似乎被行政权力压制，在各个层面的认知中没有什么显示度，导致社会误将环评等同于环评审批，误将环评审批的重心放到了环评文件，更误将环评文件的核心放到了环评文件内容完整和文字准确，更更误将环评文件内容的完整变成对技术导则和管理文件的回应和符合性，完全出离了环评要根据不同环境条件有针对性落实环保措施的本意。

希望全社会重新认识，环评不是只有审批，它是一项完整的制度，建设单位、环评单位、环评人员，重点不应该在环评文件的书面语言水平上，应该放在环评文件承诺的措施是否有效、是否真能落实上，环评围绕环境质量改善如何实现，关键靠措施落实及其有效性。

总言之，环评制度发挥作用的关键是环评行政审批的钳制、三同时验收对环评文件承诺的核准、各环节环境执法对环评文件承诺的监督，关键中的关键是法律条款的威慑和落实，让环保措施落了地生了根。

第三，重环评审批轻措施落实的实质仍未改变。

环评审批不应为承诺是否属实、落实负责，特别是与国家行政管理密切相关的技术评估，既没有起到对重大项目的否决，当然也没这个行政能力，又给环评文件的质量和环评文件真实性背了书，出离了环评管理本应通过技术评估来解决问题的本意。

单一项目层面难以解决的问题，可以通过中间的评估机构，在宏观环境管理和技术规则制订、以及环保措施技术可落地性评判方面形成桥梁作用，上服行政审批管理下接环评措施研究。

技术评估应是早期专家把关的加强版，将原先通过专家解决单个或多个连片项目的复杂问题机构化、数据化，进而对接和服务国家宏观环境管理。

如果把技术评估当做一种准行政权利来行驶，可以说是一种错误的方向，因为技术评估本来就不是为赋予权利而设置的，是分担环评文件质量责任的，现在动不动将查环评文件质量落到环评文件的文字性上，到底是打了谁的脸？

四年前提出的纠正重审批轻管理的思路，事中事后监管加强版到底怎么落实，盯着环评文件本身就算是扭转“重审批”的思路了么？

仿佛并未改变，反而变相加重了对审批的重视程度，由重视行使权力本身变成了重视行使权力带来的责任，并未把工作重心转到环评审批核心目标上——推动措施落实，改善环境质量。

进一步夯实环评制度前端预防作用的几点想法。

首先，谈一谈社会上一种极端想法——“取消环评”。这个问题要分为两个层次来看，一是取消环评制度，二是取消环评审批。

前者，完全是一种无知的叫嚣，完全忽视了这几十年来环评制度对生态环境保护所起到的作用，抹杀了两代环保人艰苦奋斗的成果。全球环评制度都在健康运行，都起到了较好的效果，六七十年的生命力是经受了实际运行效果考验的，差别在于各国落实该项制度的表现形式上，直接取消该制度的论调该横向纵向对比后再谈，切不可妄下定论。

后者，我们可以来做一个大胆的设想，环评文件是行政审批许可，就是一种企业主体责任的承诺，国家行政审批只要做到在一个整体技术框架下，你敢承诺我就敢批，你承诺你建设，“三同时”跟踪查措施落实情况，对环评文件大可不必搞围追堵截，抓住环评措施的落实效果即可。

届时，环评完全走向市场化，行业以能力和水平执业，市场逐步回到理性状态，环评文件质量自然净化。但是，如前文所述，环评文件法律文书的威慑力非常关键，如果审批取消，在没有足够基础技术做支撑的条件下，可能问题还会不断，故目前情况，审批取消不能说不可行，但弊大于利，会出现一段时间的裸奔期。

第二，要加快推进各行业环保措施工程化，工程措施标准化、规范化，逐步替代当前的各类环评导则，推动环评文件向环保工程涉及方向发展。解决当前环评文件中环保措施纸面化、空洞化、难落地化的问题，前提需要有足够的底层规范支撑，即对不同污染防治的目标应该有可选择的环保工程规范，让环评的重心落到措施上变成一句可操作的实话，而不是始终在一事一议的研究层面。

但业界对这种研究又不认可，认为现在环评不等同于研究，但实质上，没有足够基础的情况下，每一个项目环评都是一个在评估要求下的环保措施适用性的技术研究。

第三，进一步夯实事中事后监管，特别是对环评文件所提出的措施落实情况的核查、审查、执法，突出环境监理和三同时验收的作用，加强环评制度中环保措施落实情况的监督和管理。加强对项目建设期环保措施落实情况的过程监督，提高环评文件编制人员的技术性、工程性水平，加强对环境监理的人员管理和能力培训等。

第四，在放管服的背景下，突出各地评估机构的服务能力建设，特别是工程化水平的提高，以更好的落实管理和服务，“放”下容易，“管”好难，“服”清更难。环评制度深化改革过程中，着重梳理各个层面队伍的定位、能力要求和技术匹配，能够保障地方落实预防措施的可操作性与落地跟踪管理服务。

……

编辑：君君.环评互联网

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